Le Pacte européen sur la migration et l’asile : mutation systémique et nouveaux enjeux du contentieux administratif
Contribution de Johann Eddy Okpè Kenkou, Juriste indépendant spécialisé en droit des étrangers et droit public
Publiée avec son aimable autorisation sur le site de Maître Bamidayé ASSOGBA, avocat au barreau de Paris
Le paysage de la protection internationale et du droit des étrangers en France connaît un tournant historique. Adopté au printemps 2024, le Pacte européen sur la migration et l’asile entrera pleinement en application en France à compter du 12 juin 2026. Articulé autour de neuf règlements directement applicables et d’une directive, il redéfinit intégralement l’architecture des procédures d’urgence et d’excès de pouvoir.
Pour les praticiens du droit de l’asile, ce basculement textuel appelle une mise à jour immédiate des moyens de légalité externe et interne à soulever devant les tribunaux administratifs. L’analyse de cette réforme révèle une volonté d’harmonisation qui se heurte déjà à la réalité matérielle des infrastructures nationales et aux exigences des libertés fondamentales.
1. La procédure de filtrage obligatoire aux frontières (Screening) et la fiction de « non-entrée »
Le Règlement (UE) 2024/1356 introduit une rupture systémique dès la phase pré-procédurale d’entrée sur le territoire. En remplaçant les pratiques nationales hétérogènes par un « paquet » obligatoire et standardisé de filtrage, l’Union européenne crée un régime juridique hybride, à la lisière de la rétention administrative et du contrôle de police.
L’institution d’une fiction juridique de « non-entrée »
Le filtrage s’applique à tout ressortissant de pays tiers intercepté lors du franchissement irrégulier des frontières extérieures ou débarqué après une opération de recherche et de sauvetage. À l’instar de la zone d’attente du droit français, l’étranger maintenu pour le filtrage n’est pas juridiquement considéré comme ayant pénétré sur le territoire de l’État membre. Cette fiction pose d’emblée la question de l’étendue et de l’effectivité des droits fondamentaux applicables dans cet espace intermédiaire.
Un encadrement temporel strict générateur de vices de procédure
Le texte prévoit que les opérations de contrôle (vérification d’identité via Eurodac, contrôles de sécurité dans le Système d’information Schengen, examens médicaux et de vulnérabilité) doivent être achevées dans des délais strictement encadrés. Pour les personnes interceptées à la frontière extérieure ou débarquées après une opération SAR, ces contrôles doivent être finalisés dans un délai de 7 jours. Pour les personnes appréhendées à l’intérieur du territoire d’un État membre, ce délai est réduit à 3 jours. Dans les deux cas, le filtrage prend fin de plein droit à l’expiration du délai applicable, même si l’ensemble des contrôles demeure incomplet.
Point de vigilance contentieux : Toute prolongation factuelle ou maintien sous statut de filtrage au-delà des échéances légales s’analysera en une détention arbitraire, ouvrant la voie au juge des référés. De même, l’absence d’évaluation effective des vulnérabilités constituera un défaut d’examen de la situation personnelle viciant la procédure d’orientation.
L’orientation obligatoire : un pré-contentieux de l’aiguillage
À l’issue des contrôles, l’autorité administrative remplit un formulaire obligatoire qui oriente le requérant soit vers la procédure de retour, soit vers la procédure accélérée d’asile à la frontière, soit vers la procédure d’asile de droit commun. L’accès direct aux garanties de la protection internationale se trouve ainsi conditionné par cette phase amont, érigeant ce formulaire en un acte pivot du débat contentieux.
2. La fin du système « Dublin III » : les nouveaux critères de répartition de la responsabilité
Souvent décrié pour son inefficacité et sa rigidité, le règlement Dublin III est abrogé au profit du Règlement (UE) 2024/1351 sur la gestion de l’asile et de la migration (RGAM – Asylum and Migration Management Regulation). Si l’objectif affiché par l’Union européenne est de rationaliser les transferts inter-étatiques, la nouvelle mécanique déplace les critères de responsabilité et modifie en profondeur l’ingénierie des écrits en contentieux.
La valorisation des attaches familiales et des parcours académiques
Le nouveau cadre tente de substituer à la règle mécanique du « premier pays d’entrée » des critères valorisant l’intégration réelle et le profil du demandeur.
L’élargissement du regroupement familial : la notion de famille est étendue pour inclure les fratries et les familles formées en transit. Le respect de la vie privée et familiale, garanti par l’article 8 de la CEDH, devient un critère prioritaire et contraignant pour l’État membre instructeur.
Le critère des compétences et des diplômes constitue la grande nouveauté textuelle. Si le demandeur est titulaire d’un diplôme ou d’une qualification délivrée par un État membre, cet État devient responsable de l’examen de sa demande d’asile, sous réserve de l’application préalable des critères familiaux. Ce critère s’insère en effet dans une hiérarchie normative : il ne joue qu’en l’absence de tout critère familial applicable, et ne saurait être qualifié d’automatique au sens absolu du terme.
Le maintien subsidiaire du pays de première entrée et la révision des délais
À défaut de critères familiaux ou académiques, le pays par lequel le demandeur a franchi clandestinement la frontière extérieure reste responsable de la demande. Cependant, pour éviter les situations d’errance et le phénomène des « fuites » visant à faire expirer le délai de transfert de l’ancien système, les nouveaux textes allongent substantiellement les fenêtres d’exécution des transferts. Le décompte exact des délais de saisine et de notification par l’administration redevient le pivot de la légalité externe des arrêtés de transfert.
3. Le mécanisme de solidarité flexible et le droit d’exception des règlements de crise
Le volet le plus politique du Pacte introduit un double standard procédural destiné à gérer les tensions géopolitiques et les flux massifs, créant des régimes dérogatoires que les praticiens du droit devront rigoureusement encadrer devant les juridictions nationales.
La consécration d’une « solidarité flexible »
Pour pallier la défaillance des quotas de relocalisation obligatoires du passé, le Pacte introduit une contribution obligatoire mais modulable. Aucun État membre ne peut s’abstenir de participer à l’effort de solidarité face à un pays sous pression migratoire. Toutefois, les États refusant d’accueillir des demandeurs sur leur sol ont désormais l’obligation légale de verser une compensation financière substantielle fixée à 20 000 euros par demandeur non relocalisé, ou de financer des infrastructures de soutien aux frontières extérieures.
Le Règlement de crise : l’officialisation des dérogations juridiques
En cas de situation d’urgence ou de force majeure — vague d’arrivées massives ou instrumentalisation des flux par un État tiers —, un régime d’exception peut être activé par le Conseil de l’UE. Ce droit d’exception autorise l’administration à prolonger la durée de la procédure de filtrage et de la procédure d’asile à la frontière au-delà des délais ordinaires, et à restreindre temporairement l’accès à l’instruction par une réduction des délais de recours et une dégradation des garanties procédurales.
Face à ces mesures d’exception, le contrôle de proportionnalité exercé par le juge de l’excès de pouvoir et le recours aux questions préjudicielles devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) constitueront les derniers remparts pour préserver l’effectivité des droits fondamentaux.
Conclusion : une exigence technique accrue pour les cabinets d’avocats
L’application du Pacte européen sur la migration et l’asile démontre que le droit des étrangers ne peut plus être abordé sous un angle purement national. L’imbrication des normes conventionnelles, des règlements communautaires directement applicables et du CESEDA exige une rigueur d’analyse et une technicité rédactionnelle de chaque instant. Face à l’automatisation des refus préfectoraux, la précision scientifique des écritures demeure la meilleure arme du justiciable.
Disclaimer — Cet article a un caractère informatif et général. Il ne constitue ni une consultation juridique personnalisée, ni un avis professionnel. Les analyses présentées reflètent la position de leur auteur à la date de publication et ne sauraient engager la responsabilité du cabinet. Pour toute analyse adaptée à votre situation, veuillez consulter un avocat.
